Kampen om stationsnærhedspolitikken: Bedre målopfyldelse med forenkling af Fingerplanens regler

Rapporten indgår i BY og BANE-projektets forskningstema ’Planlægning af by og bane i hovedstadsområdet – hvordan hænger det sammen, og med hvilke effekter for trafik, ejendomsmarked og bykvalitet?’.
Princippet om stationsnær lokalisering er byplanlægningens og Fingerplanens primære bidrag til at skabe sammenhæng mellem by og bane i hovedstadsområdet. Princippet tilsigter at bidrage til at opnå en lang række mål inden for mobilitet, trafik, trængsel, miljø, klima, arbejdsmarked og vækst, ejendomsmarked og investeringssikkerhed, samt bymiljø mv.
Rapporten belyser stationsnærhedsprincippets konkrete udformning i den overordnede planlægning historisk og aktuelt, og den analyserer stationsnærhedspolitikkens implementering i kommune- og lokalplaner og i den aktuelle bybygning. Det sker på grundlag af primære kilder, heriblandt ikke offentliggjorte dokumenter, og nye data og analyser.
Rapporten er den tredje i serien af BY og BANE-rapporter. De to første omhandler de trafikale effekter af hhv. stationsnær og busnær lokalisering baseret på et omfattende nyt datamateriale indsamlet i januar 2017. Resultaterne herfra udgør et vigtigt grundlag for denne rapports analyser og vurderinger. De to rapporter viser, at der opnås markante trafikale effekter af at placere større kontorarbejdspladser inden for korte gangafstande fra en station på det overordnede banenet i hovedstadsområdet (S-bane, metro og regionalbane inden for fingerbyen). Ved lokalisering af arbejdspladserne inden for gangafstande på op til maksimalt 600 meter, dog op til 700 til 800 meter i egentlige bymæssige omgivelser, er der væsentlig flere af de ansatte, der benytter kollektiv transport, og færre der benytter bil, end til og fra tilsvarende arbejdspladser i større afstand fra en station, uanset om arbejdspladserne er godt busbetjente med højklassede løsninger.
Rapporten skelner mellem stationsnærhedsprincip og stationsnærhedspolitik. Den belyser, hvordan stationsnærhedsprincippet er ændret fra at være et universelt princip for byudvikling i den første Fingerplan fra 1947 til siden Regionplan 1989 og i den aktuelle Fingerplan at være et selektivt lokaliseringsprincip for stærkt persontrafikskabende byfunktioner, som betjener eller trækker på et stort opland, og som kan udnytte arealerne intensivt og egner sig til at blive integrerede i en bymæssig sammenhæng. Kontorejendomme er et eksempel herpå.
Stationsnærhedspolitikken er den konkrete udformning af stationsnærhedsprincippet i den overordnede planlægning. Stationsnærhedspolitikken har haft skiftende udformninger i den overordnede planlægning siden Regionplan 1989, men er uændret fra Fingerplan 2007 til den aktuelle Fingerplan 2017.
Rapporten indledes med en gennemgang af stationsnærhedsprincippets overordnede mål, rationaler og udfordringer. Regionplanmyndigheder, udvalg, kommissioner og staten har alt efter deres aktuelle opgaver og prioriteringer lagt vægt på forskellige mål, som stationsnærhedsprincippet skulle sikre. Blandt udfordringerne behandles bl.a. vilkårene for omdannelse af ældre erhvervsområder, som ligger fjernt fra en station, ønsket om ligestilling af kommunernes udviklingsmuligheder, og mulige konsekvenser af den forventede indførelse af selvkørende / førerløse biler.
Rapporten gennemgår i kapitel 2 den aktuelle udformning af stationsnærhedspolitikken i de moderne, statslige Fingerplaner fra 2007, 2013 og 2017. Fingerplanernes regler for stationsnær lokalisering skelner mellem udviklingsmulighederne i stationsnære kerneområder, stationsnære områder uden for kerneområderne og resten af byområderne. Der er bestemmelser om, hvordan disse områdetyper afgrænses i den kommunale planlægning.
Den politiske og historiske baggrund for de statslige Fingerplaners udformning af stationsnærhedspolitikken belyses i det efterfølgende kapitel 3, som led i en historisk gennemgang af, hvordan Fingerbystrukturen og især princippet om stationsnærhed er indgået som elementer i skiftende regionale myndigheders overordnede planlægning for hovedstadsområdet, fra den oprindelige Fingerplan fra 1947 til Fingerplan 2017.
Hovedvægten i kapitel 3’s historiske og politiske gennemgang er lagt på perioden fra midten af 1980’erne, hvor det aktuelle stationsnærhedsprincip introduceres med Regionplan 1989, til de statslige landsplandirektiver, Fingerplanerne, hvoraf Fingerplan 2017 er den seneste. Kapitlet ’Kampen om stationsnærhedspolitikken’ beskriver bl.a. den rolle, som hhv. staten og skiftende regionale myndigheder har spillet i udformningen af stationsnærhedspolitikken op gennem 1990’erne og 00’erne. Gennemgangen viser, at staten – især med konservative og socialdemokratiske miljøministre - har spillet en klar hovedrolle i bestræbelserne på at udforme en stationsnærhedspolitik, der understøtter de store investeringer i den trafikale infrastruktur og har effekter i forhold til at sikre et velfungerende storbyområde med høj mobilitet, og som bidrager til, at den kollektive transport kan spille en væsentlig rolle i den daglige pendling, og dermed sikrer, at trængslen på vejnettet og miljø- og klimabelastningen fra transporten begrænses.
Kapitel 3 belyser primært kampen om stationsnærhedspolitikken i forbindelse med de overordnede plandokumenter: Regionplanerne og Fingerplanerne. Fortællingen suppleres med en række cases, der inddrager andre aspekter af denne kamp, herunder den overordnede planlægnings rolle, når det kommer til konkrete lokaliseringsbeslutninger, eller når der er kommunale eller statslige grundejerinteresser og salgsprovenuer på spil.
Kapitel 4 belyser stationsnærhedspolitikkens implementering i den virkelige verden, bybygningen, hvor fokus er rettet mod placeringen af større kontorejendomme. Det fremgår, at implementeringen er blevet bedre efter at reglerne om stationsnær lokalisering blev skærpet med landsplandirektivet Fingerplan 2007, men også at implementeringen i omegnskommunerne fortsat halter meget efter. Uden for centralkommunerne bygges der fortsat flere kontoretagemeter fjernt fra stationerne end nær stationerne – også når politisk besluttede og dermed kommende stationer medregnes.
Hvordan det har kunnet lade sig gøre, ses der nærmere på i kapitel 5, som analyserer lokalplangrundlaget for de enkelte ikke-stationsnært beliggende kontorejendomme opført i perioden efter vedtagelsen af Fingerplan 2007. Kapitlet belyser, om Fingerplanens regler for udbygning i de stationsnære områder uden for kerneområderne er blevet implementeret i lokalplanerne, og om der således i planlægningen gennem supplerende virkemidler er tilstræbt trafikale effekter svarende til, hvis lokaliseringen var stationsnær, således som det er Fingerplanernes overordnede krav. Det konkluderes, at det generelt ikke er tilfældet uden for centralkommunerne. En væsentlig årsag er, at mange kontorejendomme opføres på grundlag af ældre lokalplaner, enkelte endda på grundlag af byplanvedtægter fra 1960’erne. Men det konstateres også, at de fleste kommuner ikke har været i stand til at forvalte de undtagelsesbestemmelser, som under bestemte forudsætninger muliggør byggeri til kontorformål uden for de stationsnære kerneområder.
Med henblik på en vurdering af perspektiverne for den fremtidige byudvikling belyser kapitel 6, hvordan stationsnærhedspolitikken er blevet implementeret i de aktuelle kommuneplaner. Kapitlet giver desuden et overblik over hovedstadskommunernes indspil til den kommende Fingerplanrevision 2018 vedrørende stationsnærhedspolitikkens fremtidige udformning. Kommuneplanernes ofte meget vide afgrænsninger af de stationsnære områder, og de mange kommunale ønsker om yderligere opblødninger af stationsnærhedspolitikken, er udtryk for, at mange kommuner ikke prioriterer hensyn om at sikre mobilitet for alle, at fremme brug af kollektiv transport og at imødegå trængsel mv. Kommunerne har samlet set tilvejebragt alt for mange byggemuligheder til stærkt persontrafikskabende byfunktioner som kontorerhverv på stationsfjerne lokaliteter, hvor tilgængeligheden uden brug af bil er stærkt begrænset.
Rapporten konkluderer i kapitel 7, at en bedre målopfyldelse i forhold til de regionale målsætninger inden for mobilitet, trafik, trængsel, miljø, klima, arbejdsmarked og vækst, ejendomsmarked og investeringssikkerhed forudsætter væsentlige justeringer af stationsnærhedspolitikken. Det underbygges af BY og BANE-projektets undersøgelser og analyser, og af analyser af førende markedsanalytikere. Markedsanalytikerne peger på, at optimal tilgængelighed med offentlig transport har voksende betydning for kontor- og videnserhvervenes muligheder for at rekruttere arbejdskraft og dermed for deres udviklingsmuligheder. Selvom markedet og stationsnærhedspolitikken således aktuelt spiller bedre sammen end tidligere, konkluderer markedsanalytikerne, at markedet ikke kan erstatte en overordnet regional planlægning. Virksomhedernes og investorernes planlægningshorisont er væsentlig kortere end den, der bør danne grundlag for den regionale planlægning. Overlades det til markedet, vil der ifølge markedsanalytikerne løbende blive udviklet erhvervsområder og opført ejendomme, som ikke besidder et langsigtet potentiale. Markedsanalytikerne peger derfor på nødvendigheden af en regional og tværkommunal planlægning samt en kommunal planlægning, som inddrager viden om de kommercielle rammevilkår. Rapporten opstiller i kapitel 7 tre modeller med konkrete bud på en revision af stationsnærhedspolitikken. De vurderes alle at sikre væsentlig større trafikale effekter, om end i forskellig grad, end dem, der er resultatet af den nuværende udformning af stationsnærhedspolitikken og dens implementering i den kommunale planlægning.
Fælles for de tre modeller er, at de afskaffer kommunernes muligheder for at afgrænse stationsnære områder uden for de stationsnære kerneområder, idet de ansattes transportadfærd til og fra arbejdspladser lokaliseret i de såkaldte stationsnære områder uden for kerneområderne ikke adskiller sig fra transportadfærden til og fra tilsvarende typer af arbejdspladser i andre ikke-stationsnære lokaliteter.
De tre modeller vægter tre hensyn forskelligt: 1) de overordnede regionale hensyn til storbyområdets mobilitet, trafik og miljø, 2) hensynet til den interne regionale balance i hovedstadsområdet, og 3) hensynet til kommunal selvbestemmelse.
Model 1 og model 2 differentierer stationsnærhedspolitikken med hensyn stationstyper og ejendomsstørrelser, mens model 3 alene differentierer med hensyn til ejendomsstørrelser. Model 3 introducerer en generel særregel, som giver kommunerne visse muligheder for at planlægge for enkelte mellemstore kontorejendomme uden for de stationsnære kerneområder.
Ud fra en faglig vurdering af modellernes varetagelse af de overordnede regionale mål og hensyn, bør model 1 vælges.
Rapporten påpeger, at en bedre målopfyldelse ikke kan opnås alene gennem en justering af reglerne for stationsnær lokalisering, men forudsætter en aktiv statslig analyse- og planlægningsindsats, herunder ikke mindst facilitering af og aktiv deltagelse i dialogprojekter med hovedstadskommunerne.
En stationsnærhedspolitik med bedre målopfyldelse er afgørende for at andre virkemidler – f.eks. kørselsafgifter - vil kunne begrænse trængslen på vejnettet uden afgørende tab af mobilitet. En effektiv stationsnærhedspolitik er grundlaget for at sikre optimal tilgængelighed til kontor- og videnserhvervene og god mobilitet for alle borgere i storbyområdet.
Stationsnærhedspolitikken er et element i en samlet lokaliseringspolitik og byudviklingsstrategi for hovedstadsområdet, hvor transport- og distributionserhvervene sikres udviklingsmuligheder ved afkørsler fra motorvej, hvor håndværk- og servicevirksomheder sikres udviklingsmuligheder i de traditionelle erhvervsområder i storbyområdet, og hvor omdannelse og genbrug af eksisterende byarealer fremmes og byudvikling på bar mark begrænses.